行政复议决定书

开州府复〔2025〕149号

申请人陈某兴、肖某、刘某等17人（身份情况详见附件）。

委托代理人：李某辉（特别授权），北京XX律师事务所律师。

被申请人：重庆市开州区城市管理局，住所地位于重庆市开州区汉丰街道开州大道中段183号。

法定代表人：王某清，局长。

第三人1：重庆XX置业有限公司。

法定代表人：何某明。

第三人2：重庆亿丰市场管理有限公司。

法定代表人：李某云。

陈某兴、肖某、刘某等17人请求撤销重庆市开州区城市管理局2025年8月22日作出的《关于陈某兴等人〈违法查处申请书〉的答复》并责令重作，提出的行政复议申请，本机关于2025年10月19日收到，于2025年10月24日受理并适用普通程序审理。行政复议期间，本机关听取了各方当事人意见。本案现已审理终结。

申请人请求：请求撤销被申请人2025年8月22日作出的《关于陈某兴等人〈违法查处申请书〉的答复》（以下简称案涉《答复》），责令被申请人对申请人所提查处事项重新处理并书面告知。

申请人称：在亿丰・开州国际商贸城一期项目（以下简称案涉项目）建设初期，第三人1以返租为诱饵吸引业主购铺。申请人在与第三人1签订《重庆市商品房买卖合同》（以下简称《商品房买卖合同》）的同时，与第三人2签订了《亿丰开州国际商贸城商铺委托管理合同》（以下简称《委托管理合同》）。申请人已全面履约，但第三人1、2未按时依约履行义务。2025 年7月17日，申请人向被申请人提交查处申请，被申请人作出案涉《答复》并决定不予立案。申请人认为案涉《答复》违法，请求撤销并重新对查处申请予以立案。

一、第三人1违法分割销售。《商品房买卖合同》签订前，第三人1对外宣传其售卖的是单独的物理分割的商铺。但案涉项目建设完成的工程（商品房）并没有按照规划的平面图进行区分，部分商铺没有进行物理分割，处于相互打通状态，系通过虚拟分割的方式进行销售。案涉项目建设单位的分割销售申请、分割图纸、分割测绘报告以及针对前述信息的会审意见均不存在。申请人认为，案涉项目不存在分割拆零有效申请材料，也未获相关部门审批许可，建设单位没有按照规划的要求进行建设，规划部门并没有对规划进行事前变更审批，属于未按照建设工程规划许可证的规定进行的违法建设。严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第四十五条的规定。

二、第三人1第三人2存在明显关联关系，并由此采取售后包租或变相售后包租的违法销售行为。2017年左右，申请人向第三人1购买了涉案项目商铺，并同时与第三人2签订《委托管理合同》，将商铺委托第三人2进行统一经营，并承诺对于商铺运营产生的收益，第三人2将按照申请人购买商铺总金额的比率，在统一运营期限内向申请人支付商铺委托经营收益。虽然第三人1、第三人2外观上法定代表人并非同一人，但实际上二者存在千丝万缕的联系。经查询，自两公司成立之日起至2025年1月止，第三人1曾长期担任第三人2的控股股东，第三人1对第三人2有实际控制权，在向申请人销售案涉商铺时，也处于第三人1对第三人2的经营管理活动具有绝对控制权的情况下进行，二者具有明显关联，被申请人不应该仅凭表面法定代表人不同片面断定第三人1及第三人2之间不存在关联关系。因此，案涉项目采取变相售后包租的方式销售商铺，是明显违法的，应依法予以查处。

三、行政查处对象是违法行为而非主体或项目形态。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，查处核心是对违反行政管理秩序的行为追责，维护管理秩序。依据《商品房销售管理办法》第十二条、第四十五条之规定，明确禁止分割拆零销售，该规定指向的是分割销售行为本身，而非特定房屋类型。被申请人若仅从表述用词片面理解，未以“违法行为是否存在”为审查核心，偏离了《中华人民共和国行政处罚法》的要求。

四、被申请人未审查违法线索、未履职，侵害申请人权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条之规定，行政机关查处需查明事实，申请人提供初步线索后，核查属被申请人职责。但其仅以第三人1和第三人2两公司法人不同，直接认定无违法行为，未核查线索、项目现状及合同销售情况，未全面履职。

被申请人称：被申请人所作案涉《答复》认定事实清楚、程序合法、法律适用正确。

一、被申请人所作案涉《答复》认定事实清楚，适用法律正确。

（一）案涉项目已取得相应合法手续。2015年3月至2018年2月取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》；2018年9月至2019年1月取得《建设工程竣工规划核实确认书》；2020年至2022年申请人陆续完成不动产登记。以刘某为例，其不动产登记与购房合同对应，附图与施工图均显示案涉建筑具备固定界限、独立使用、唯一编号等房屋基本单元要件。第三人1 在案涉项目的建设环节，已依法通过规划许可、竣工核实及不动产登记，不存在未按照规划许可进行建设，其建设、销售的案涉建筑物，符合房屋基本单元的法定要求。

（二）部分商铺未设置物理隔离，系《委托管理合同》约定的装饰装修行为所致。《委托管理合同》明确约定，申请人同意第三人2或承租人可根据需要对商铺装修、装饰或者添置新物，委托期满后恢复原状。第三人2工作人员亦印证，竣工时商铺为独立单元，因入驻企业经营需求，在装修中调整隔墙，但未破坏主体结构，此行为符合合同约定第三大点第7小点。第三人2调整隔墙的行为与“分割拆零销售商品住宅”并非同一概念，前者是产权范围内的使用功能优化，后者是开发企业拆分住宅销售且无法办理对应产权的违法行为。而案涉商铺均能独立办理不动产登记，足以证明第三人1未实施分割拆零销售。

（三）第三人1第三人2关联及售后包租的认定。第三人1与第三人2虽存在股东交叉持股情形，但二者系相互独立的法人组织。现行法律法规及司法解释未对“变相售后包租”作出界定，且股东交叉持股不足以证明两公司存在该违法行为；即便该持股情形违反规定，亦不属于被申请人的法定查处职责。现有证据无法证明两公司存在售后包租或变相售后包租行为。

二、被申请人所作案涉《答复》程序合法。

被申请人于2025年7月19日收到申请人《违法查处申请书》，因案情复杂，依据《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十五条第一款“情况复杂可经批准延长十日核查期”的规定，经批准延长核查期限，于2025年8月22日作出《关于陈某兴等人〈违法查处申请书〉的答复》，邮寄送达申请人，程序合法。

第三人1称：申请人投诉不属实。

第三人2称：申请人投诉不属实。

经审理查明：2015年9月17日，第三人1取得《建设用地规划许可证》（开规地〔2025〕22号），用地位置：县城歇马生活物流园区SW02-11/02号地块。用地项目：亿丰・开州国际商贸城，用地面积116016平方米。

2016年8月11日，第三人1取得《建设工程规划许可证》（建字第500234201600033号），建设项目：亿丰・开州国际商贸城一期。

2016年10月14日，第三人1取得《建设工程规划许可证》（建字第500234201600043号），建设项目：亿丰・开州国际商贸城一期（D1-D4#楼）。

2017年1月16日，第三人1取得《建设工程规划许可证》（建字第500234201700006号），建设项目：亿丰・开州国际商贸城一期（E1-E4#、F1-F4#、G2、G3#楼）。

2018年1月5日，第三人1取得《建设工程规划许可证》（建字第500234201800001号），建设项目：亿丰・开州国际商贸城一期（A2-A5#、B1-B4#及地下车库）。

2018年2月1日，第三人1取得《建设工程规划许可证》（建字第500234201800005号），建设项目：亿丰・开州国际商贸城二期（G1仓储）。

2018年9月17日，第三人1取得《建设工程竣工规划核实确认书》（渝规开核〔2018〕0508号），建设项目名称：亿丰・开州国际商贸城一期（A1#，C1#-C5#及相应的地下车库）。

2018年9月17日，第三人1取得《建设工程竣工规划核实确认书》（渝规开核〔2018〕0509号），建设项目名称：亿丰・开州国际商贸城一期（D1#-D5#号楼）。

2018年9月15日，第三人1取得《建设工程竣工规划核实确认书》（渝规开核〔2018〕0511号），建设项目名称：亿丰・开州国际商贸城一期（E1#-E4、F1#-F4#、G2、G3#楼）。

2019年1月25日，第三人1取得《建设工程竣工规划核实确认书》（渝规开核〔2019〕0507号），建设项目名称：亿丰・开州国际商贸城一期（A2#-A5、B1#-B4#及地下车库）。

2019年1月25日，第三人1取得《建设工程竣工规划核实确认书》（渝规开核〔2019〕0506号），建设项目名称：亿丰・开州国际商贸城二期（G1#仓储）。

2016年至2019年期间，申请人与第三人2签订了《委托管理合同》，约定申请人委托第三人2统一管理其购买的案涉项目商铺，可自主选择承租人。合同约定：申请人将购买的案涉项目商铺委托第三人2统一管理，委托管理期限10年。申请人同意第三人2或者承租人根据需要对委托管理的商铺进行装修、装饰或者添置新物，委托期满后，第三人2或者承租人应恢复原状，在不影响商铺结构的前提下移走装修、装饰物或由申请人对第三人2或者承租人的装修、装饰物折价补偿，装修、装饰物归申请人所有。

2017年1月至2021年期间，申请人陆续从第三人1处购入涉项目商铺并签订《商品房买卖合同》，就购买案涉项目位置、房屋计价方式与价款及其他相关事项进行了约定，但未就商铺售后出租事宜进行约定。

2020年至2022年期间，全体申请人已就各自所涉商铺陆续完成不动产登记。

2025年7月17日，申请人向被申请人提交《违法查处申请书》，请求被申请人依法对第三人1、第三人2违法售后包租、返本销售、分割拆零销售商品房等违法行为进行立案查处，责令第三人1、第三人2采取补助措施，请求被申请人书面告知申请人案情阶段性进展情况、最终查处结果。

调查期间，被申请人对申请人代表刘某、第三人1副总经理张某、第三人2负责人冉某磊分别开展调查询问，并制作《重庆市城市管理执法调查询问笔录》。刘某陈述，2017年先与第三人2签《委托管理合同》，后与第三人1签《商品房买卖合同》；称第三人1销售人员宣传商铺增值、租金收益，并以空白《委托管理合同》为参照，计算并手写收益估算（无双方签章）；签约前申请人误以为两第三人为同一主体，因看好项目前期未细审核合同条款。张某陈述，原以为《委托管理合同》签订在后，但合同约定“业主未取得产权则合同终止”，故认为两合同顺序无关联；两第三人系独立法人，无混同情形；手写收益单据无法确认来源，案涉房款为优惠后成交价，无资金返还。冉某磊陈述，部分业主未取得产权证系因其自身原因未办理；第三人2管理商铺时存在调整隔墙但未破坏商铺主体结构，合同约定委托期满恢复原状。

2025年8月1日，被申请人经审批，决定延长10日核查期限。

2025年8月22日，被申请人决定不予立案并作出案涉《答复》，送达申请人。

另查明，第三人1于2014年12月19日设立，类型为有限责任公司，法定代表人何某明。第三人2于2015年5月5日设立，类型为有限责任公司，法定代表人陈某云。两公司均为独立法人。

以上事实，有申请人被申请人提供的行政复议申请书、申请人身份证明材料、商品房屋买卖合同、亿丰开州国际商贸城商铺委托管理合同、违法查处申请书、关于陈某兴等人〈违法查处申请书〉的答复、重庆市人民政府办公厅关于印发《重庆市划转行政执法事项清单》的通知（渝府办发〔2024〕62号）、《重庆市开州区人民政府办公室关于印发重庆市开州区划转行政执法事项清单（第一批）的通知》（开州府办发〔2024〕68号）、建设用地规划许可证1份、建设工程规划许可证5份、建设工程竣工规划核实确认书5份、不动产申请人登记信息查询结果、《重庆市城市管理执法调查询问笔录》4份、第三人1、第三人2公司信息、有关事项审批表等相关证据予以佐证。

本机关认为：根据重庆市人民政府办公厅关于印发《重庆市划转行政执法事项清单》的通知（渝府办发〔2024〕62号）之附件《重庆市划转行政执法事项清单》第83及93项、《重庆市开州区人民政府办公室关于印发重庆市开州区划转行政执法事项清单（第一批）的通知》（开州府办发〔2024〕68号）之附件第83及93项之规定，自2024年9月1日起，“对房地产开发企业或者其委托的房地产中介服务机构采取返本销售或者变相返本销售的方式销售商品房、采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工的商品房屋的处罚”“对房地产开发企业分割拆零销售商品住宅的处罚”法定职能由被申请人承接。故，被申请人具有对辖区内采取违法分割销售、售后包租、变相售后包租方式销售房屋的违法行为进行查处的法定职责。现对本案的争议焦点即：被申请人作出的《答复》事实认定是否清楚、法律适用是否正确、程序是否合法作出如下评析：

针对申请人举报投诉两第三人存在售后包租、返本销售、违法分割的问题。根据《商品房销售管理办法》第四十五条第一、第二款、《重庆市城镇房地产交易管理条例》第七十二条第一款第七、第八项之规定，返本销售，是指房地产开发企业以定期向买受人返还购房款的方式销售商品房的行为；售后包租，是指房地产开发企业以在一定期限内承租或者代为出租买受人所购该企业商品房的方式销售商品房的行为。就本案而言，首先，从申请人与第三人1签订《商品房买卖合同》内容来看，其中就购买案涉项目商铺的位置、房屋计价方式与价款以及其他相关事项进行了约定，未见对申请人所购买商铺予以承租或者代为出租，或者承诺返还购房款的相关约定。其次，申请人虽与第三人2签订的《委托管理合同》，委托第三人2进行统一管理，但依据第三人1、第三人2工商登记资料，在申请人购买案涉商铺时，第三人1、第三人2系两家独立法人。即使第三人1是第三人2股东，但不足以判定第三人1通过第三人2实施了变相售后包租行为。最后，根据《商品房销售管理办法》第十二条之规定，商品住宅应当按套销售，不得分割拆零销售。《重庆市城镇房地产交易管理条例》第十条进一步明确，房地产转让应当以房屋基本单元为单位进行；该条例第七十二条第一款第二项同时界定，房屋基本单元是指具有固定界限、能够独立使用且拥有明确唯一编号（幢号、室号等）的房屋或特定空间。此外，《不动产登记暂行条例》第八条亦规定，不动产以不动产单元为基本单位办理登记，且不动产单元具有唯一编码。本案中，案涉项目已依法取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程竣工规划核实确认书》。申请人于2020年至2022年间陆续完成所购商铺的不动产登记，且不动产登记内容与购房合同约定对应。据此可知，申请人所购案涉项目商铺具备固定界限、独立使用功能及唯一编号等房屋基本单元的法定要件，不存在“虚拟分割”等违法分割的情形。故，从本案在案证据不能认定第三人1存在售后包租或变相售后包租、返本销售、分割拆零销售的违法销售行为。基于此，被申请人认定第三人1不存在售后包租、返本销售、分割拆零销售之情形，并据此作出不予立案的决定，于法有据，并无不当。在现行法律框架下，第三人2非售后包租、变相售后包租、返本销售及分割拆零销售的违法责任主体，本机关对此不作评析。另，若第三人2存在违反《委托管理合同》约定，对案涉项目部分商铺实施施工改造的行为，申请人应采取民事诉讼途径，向合同相对方主张民事权益。

程序上，被申请人于2025年7月19日收到申请人提交的《违法查处申请书》，调查核实后于2025年8月22日作出《答复》并邮寄申请人，办理时限25个工作日，符合《重庆市城镇房地产交易管理条例》第五十二条“住房城乡建设主管部门应当建立举报投诉制度。对受理的举报投诉，应当在十五个工作日内作出处理决定并书面回复，情况复杂确实无法按期完成的，经本机关负责人批准，可以延长十日”之规定，程序合法。

综上，被申请人所作《答复》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。申请人主张撤销被申请人所作《答复》的行政复议请求，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持重庆市开州区城市管理局2025年8月22日作出的《关于陈某兴等人〈违法查处申请书〉的答复》。

如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市开州区人民政府

2025 年12月30日

附相关法律条文

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条　行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。

《住房和城乡建设行政处罚程序规定》

第十五条　执法机关对依据监督检查职权或者通过投诉、举报等途径发现的违法行为线索，应当在十五日内予以核查，情况复杂确实无法按期完成的，经本机关负责人批准，可以延长十日。

经核查，符合下列条件的，应当予以立案：

（一）有初步证据证明存在违法行为；

（二）违法行为属于本机关管辖；

（三）违法行为未超过行政处罚时效。

立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报本机关负责人批准。

立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。

第三十一条　行政处罚案件有下列情形之一，执法人员应当在十五日内填写结案审批表，经本机关负责人批准后，予以结案：

（一）行政处罚决定执行完毕的；

（二）依法终结执行的；

（三）因不能认定违法事实或者违法行为已过行政处罚时效等情形，案件终止调查的；

（四）依法作出不予行政处罚决定的；

（五）其他应予结案的情形。

第四十五条　本规定中有关期间以日计算的，期间开始的日不计算在内。期间不包括行政处罚文书送达在途时间。期间届满的最后一日为法定节假日的，以法定节假日后的第一日为期间届满的日期。

本规定中“三日”“五日”“七日”“十日”“十五日”的规定，是指工作日，不含法定节假日。

《商品房销售管理办法》

第五条 国务院建设行政主管部门负责全国商品房的销售管理工作。

省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内商品房的销售管理工作。

直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门（以下统称房地产开发主管部门）按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。

第十二条 商品住宅按套销售，不得分割拆零销售。

第四十二条 房地产开发企业在销售商品房中有下列行为之一的，处以警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款。

（一）未按照规定的现售条件现售商品房的；

（二）未按照规定在商品房现售前将房地产开发项目手册及符合商品房现售条件的有关证明文件报送房地产开发主管部门备案的；

（三）返本销售或者变相返本销售商品房的；

（四）采取售后包租或者变相售后包租方式销售未竣工商品房的；

（五）分割拆零销售商品住宅的；

（六）不符合商品房销售条件，向买受人收取预订款性质费用的；

（七）未按照规定向买受人明示《商品房销售管理办法》《商品房买卖合同示范文本》《城市商品房预售管理办法》的；

（八）委托没有资格的机构代理销售商品房的。

第四十五条　本办法所称返本销售，是指房地产开发企业以定期向买受人返还购房款的方式销售商品房的行为。

本办法所称售后包租，是指房地产开发企业以在一定期限内承租或者代为出租买受人所购该企业商品房的方式销售商品房的行为。

本办法所称分割拆零销售，是指房地产开发企业以将成套的商品住宅分割为数部分分别出售给买受人的方式销售商品住宅的行为。

本办法所称产权登记面积，是指房地产行政主管部门确认登记的房屋面积。

《重庆市城镇房地产交易管理条例》

第十条　房地产转让应当按照房屋基本单元进行转让。

第十一条　建筑设计为独立成套的住宅，不得分割拆零转让。

非住宅需要改变原登记的基本单元进行转让的，转让人应当将变更方案报规划自然资源、住房城乡建设等部门审查批准。规划自然资源、住房城乡建设等部门应当于二十个工作日内作出是否同意变更的决定。不动产登记机构根据经审查批准的基本单元变更方案办理房屋权属登记。

第二十七条　房地产开发企业或者其委托的房地产中介服务机构销售商品房，不得有下列行为：

（一）采取返本销售或者变相返本销售的方式销售商品房；

（二）采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工的商品房；

（三）法律、法规禁止的其他行为。

第六十一条　违反本条例第二十七条规定，房地产开发企业或者其委托的房地产中介服务机构采取返本销售或者变相返本销售的方式销售房屋的；或者采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工房屋的，由住房城乡建设主管部门责令改正，并处一万元以上十万元以下罚款。

第七十二条　本条例下列用语的含义是：

（一）房地产转让，是指房地产权利人通过合法方式将其房屋所有权连同该房屋占用范围内的国有土地使用权转移给他人的行为。

（二）房屋基本单元，是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。

（三）商品房，是指由房地产开发企业开发建设并向社会公开销售的房屋。

（四）商品房预租，是指房地产开发企业取得商品房预售许可后，以在建的商场、铺面、市场摊点或者办公用房向社会公开招租和以在建商品住宅、公寓楼对外出租的行为。

（五）商品房现售，是指房地产开发企业将已竣工验收合格并办理房地产权属登记的商品房出售给购房人，并由购房人支付房价款的行为。

（六）商品房预售，是指房地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给购房人，并由购房人支付定金或者房价款的行为。

（七）返本销售，是指房地产开发企业以定期向买受人返还购房款的方式销售商品房的行为。

（八）售后包租，是指房地产开发企业以一定期限内承租或者代为出租买受人所购该企业商品房的方式销售商品房的行为。